我省完善规范性文件合法性审查机制

试点工作取得初步成效

 

为贯彻落实党的十八届三中全会关于“完善规范性文件合法性审查机制”的要求,2015年全国完善规范性文件合法性审查机制试点工作座谈会在昆明召开。20151230,国务院法制办公室印发《关于印发〈完善规范性文件合法性审查机制试点工作方案〉的通知》,将我省作为全国“完善规范性文件合法性审查机制试点单位”,要求结合实际,积极稳妥开展试点工作。为认真贯彻落实昆明座谈会议精神和试点工作方案要求,进一步完善我省行政机关规范性文件合法性审查机制,提高规范性文件质量,经省人民政府同意,省法制办印发了《云南省完善规范性文件合法性审查机制试点工作的实施方案》(云府法201625号),方案明确了试点主要任务、基本要求等主要内容,同时,强调各地、各部门在全省统筹协调推进的“一盘棋”格局下,可结合实际先行先试。试点期间,通过多种形式对玉溪、普洱、红河、曲靖等州(市)和省卫生计生委、文化厅、工商局等省级部门进行了指导。试点近一年来,我省在完善规范性文件合法性审查机制方面积极探索、创新,工作取得了明显成效,达到了预期目的。

一、明确规范性文件审查范围,“应审未审”或扩大审查的情况大为减少

针对工作中存在的制定机关、审查机关对规范性文件的标准把握不够准确、界定不够明晰的情况,经省人民政府同意,20157月省政府办公厅印发《关于加强行政机关规范性文件合法性审查工作的意见》(云政办发〔201553号),对使用“办法”“规定”“决定”“规则”“细则”“意见”“通告”等名称的所有规范性文件都要求列入合法性审查范围。并对一些具有特殊性的文件应列入规范性文件合法性审查范围进行了列举,包括:①行政机关转发上级机关规范性文件的同时,提出具体实施措施或者补充意见,并涉及不特定公民、法人或者其他组织的权利、义务的文件;②行政机关转发下级机关的规范性文件,表示同意规范性文件内容的文件;③行政机关制定的关于行政机关的“三定”规定等涉及对外管理权限并作为管理依据的文件;④行政机关批复的内容既适用于请示机关所在区域,又适用于批复机关管辖范围的同类事项, 具有事实上的普遍适用性的文件;⑤行政机关对本机关实施的行政处罚、行政许可等裁量权进行细化量化的文件;⑥行政机关决定废止、宣布失效规范性文件的文件。20159月,省法制办又印发《关于贯彻云南省人民政府办公厅关于加强行政机关规范性文件合法性审查工作的意见的通知》(云府法〔201538号),对日常工作中不属于规范性文件合法性审查范围的文件进行了列举,如:会议文件,商洽工作函件,发文机关内部的工作制度,人事任免及奖惩、通报文件,各类应急预案,征地补偿、安置方案,下达预算、分配资金、批复项目的文件,对格式文本、报表等技术事项作出规定的文件,行业技术标准和技术操作规程。试点期间,红河州结合实际制定了《红河州规范性文件合法性审查目录制度》,规定规范性文件合法性审查目录的文件范围和不列入规范性文件合法性审查目录的文件范围,将规范性文件合法性审查目录应当载明的基本要素、具体内容固化,力求统一、简明、可行。曲靖市出台了《曲靖市人民政府规范性文件办理流程图》《各县(市)区人民政府、市级政府部门规范性文件登记备案流程图》,为加强规范性文件监督管理发挥了重要作用。

二、确认规范性文件制定主体,发文机关资格不适当的现象基本杜绝

针对登记备案审查过程中,少数不具备主体资格的单位要求制发规范性文件的情况,我省明确,由省法制办依法确定省级部门规范性文件制定主体,除公布的制定主体之外的其他省级单位、机构(包括各类临时机构、议事协调机构及其办公室,部门的内设机构、派出机构,部门管理的二级单位,受行政机关依法委托的行政执法机构)不得以本单位、本机构名义制发规范性文件,其职责范围内事项确需制定规范性文件的,应当提请其主管部门制发。经省人民政府同意,2016818省法制办发布《关于公布第一批省级行政机关规范性文件制定主体的公告》(2016年第22号),通过云南日报、云南省政府门户网站等媒介向社会公布省级行政机关规范性文件制定主体。第一批省级行政机关规范性文件制定主体,除省人民政府及省人民政府办公厅以外,还包括25个省政府组成部门、1个省政府直属特设机构、14个省政府直属机构和其他省级有关单位14个。公告明确,因工作需要和机构改革需要增减规范性文件制定主体的,由省法制办依照《云南省行政机关规范性文件制定和备案办法》(省政府令第129号)负责调整公布。各州(市)也相应对本级及所属县(市、区)规范性文件制定主体予以确认并公布,公布结果已陆续报送省法制办备案。

三、出台规范性文件制定技术规范,文件的质量和制定水平不断提升

针对规范性文件合法性审查工作中发现制定机关存在的共性技术问题,为了进一步规范我省行政机关规范性文件制定工作,提高规范性文件制定的质量和水平,将规范性文件合法性审查关口前移,从源头把住规范性文件质量,经省人民政府同意,201688《云南省人民政府法制办公室关于印发〈云南省行政机关规范性文件制定技术规范〉的通知》(云府法〔201652号)正式下发,在全国较早出台省级统一的行政机关规范性制定技术规范。这是我省深入贯彻落实党的十八届三中全会关于“完善规范性文件合法性审查机制”改革任务、国务院法制办公室《关于印发〈完善规范性文件合法性审查机制试点工作方案〉的通知》和中共云南省委办公厅《关于印发<省委重要改革举措实施规划(20142020年)>的通知》(云办发〔201445号)要求的具体体现,也是继《云南省人民政府办公厅关于进一步加强行政机关规范性文件合法性审查工作的意见》下发后、加强规范性文件监督管理工作的又一重要举措。规范主要就行政机关规范性文件的起草、修改、废止等三种情形提出了技术参照,重点对行政机关起草规范性文件从文件名称、文件体例、基本内容表述、常用词语数字等方面予以规范。

四、积极改进规范性文件审查方式,合法性审查工作机制更加完善

始终坚守合法性底线,以提高文件质量为目标,在规范性文件合法性审查工作中,一是加强政府法制部门与本级有关部门、机关的沟通联系。比如,玉溪市建立规范性文件审查联动机制,市法制办与市人大常委会法工委、市中级人民法院行政庭及市级有关政府部门共同构建备案联动、移交处理和提议审查、征求意见、会商协调、资料信息共享工作机制,有效拓宽了规范性文件合法性审查视角。二是对涉及面广、专业性强的规范性文件,召开专家论证会,根据不同领域邀请相应的专家参与合法性审查工作。比如,丽江市依托规范性文件制定专家库,逐年分批对全市规范性文件进行评查,将评查中发现的问题反馈各单位并要求整改落实。三是对公民、法人和其他组织权利和义务产生直接影响的规范性文件,政府法制部门采取召开部门座谈会进行协调,公开征求意见。比如,昆明市对内容涉及市内交通通行调整、征地拆迁安置等方面的文件召开听证会专门听取群众意见,吸纳有价值意见对文件进行修改完善。四是对分歧意见较大的重要规范性文件,不仅广泛征求各方意见,还深入实地调研。五是对内容较复杂的规范性文件,与起草部门共同研究,进行面商或联合审查。各地各部门基本做到有件必登、有登必备、有备必审、有错必纠。

五、扎实抓好合法性审查队伍建设,规范性文件审查工作基础进一步夯实

针对机构少、编制缺等情况,积极与州(市)党委、政府领导沟通协调,不断加强机构队伍建设。目前,绝大部分州(市)政府法制部门有专门的文件备案审查机构,绝大多数省级部门和县(市、区)政府有专门人员开展审查工作。各级政府及其部门法制机构配备事业心、责任心、综合分析能力、沟通协调能力和文字表达能力强、法律素养较高的人员负责规范性文件合法性审查工作。同时抓好在职人员的业务能力提升。201692830日,开展云南省行政机关规范性文件制定技术规范培训。此次培训针对当前我省开展规范性文件制定和监督管理工作存在的主要问题,坚持以问题为导向,紧扣《云南省行政机关规范性文件制定技术规范》、规范性文件备案审查工作基础知识及有关政策为参训学员作了详细解读,开展交流互动和问题答疑。全省16个州(市)、129个县(市、区)政府法制部门和省级有关单位法制机构负责人和业务骨干共240余名同志参加了培训。通过扎实有效的培训,不断提升参训人员业务素质,促进我省规范性文件制定和监督管理工作迈上新台阶。

我省规范性文件合法性审查试点工作在改革中不断创新,稳步推进,取得了一定成绩。下一步,我们将深入贯彻落实党的十八届三中、四中、五中和六中全会精神,积极进取,扎实工作,开拓创新,继续巩固和深化试点工作创新成果,不断完善我省规范性文件合法性审查机制,提高规范性文件质量,切实维护法制统一,喜迎我省第十次党代会的召开一是抓好《云南省法治政府建设规划暨实施方案(20162020年)》的贯彻实施,为确保到2020年与全国同步建成法治政府努力奋斗。二是抓好《云南省行政机关规范性文件制定和备案办法》(省政府令第129号)的修订,将近年来规范性文件备案审查工作中的经验、做法上升为制度。三是抓好全省规范性文件网上登记备案工作的推进,确保年内实现州(市)政府、省级部门向省法制办报送规范性文件登记备案实现信息化。四是不断完善和巩固我省规范性文件合法性审查机制试点工作的有效做法,积极为全国完善规范性文件合法性审查机制工作做出应有贡献。